为什么要费改税(为什么不能完全费改税)

实行社保“费改税”，将对维持社保基金的保值增值，确保其可持续发展将发挥积极作用。

资料图 图文无关 图片来源：视觉中国

文 |李长安

近日，全国社会保障基金理事会原副理事长王忠民在某论坛上提出，应加快推进社保“费改税”的步伐，以解决目前社保基金保值增值的问题。即个人账户的8%可以不再按交费的形式，而是以税收的形式放在个人所得的栏目中，从而回归个人账户的本来功能。与此同时，采取税收优惠的方式，鼓励“个人养老账户”里面的钱拿去投资，以达到跑赢通货膨胀率、实现效益最大化的目的。

社保“费改税”有现实需求

社会上关于社保“费改税”的动议由来已久。但之所以久议不决，主要还是缘于对于社会保障性质的不同认知。

比如，反对者就认为，作为社会保险的“五险一金”并不完全符合税收的固定性、无偿性和强制性原则，尤其是无偿性属性，因而判定作为有偿性的社会保险属于缴费性质。

但不少赞成者认为，社会保险带有强烈的共济性质，并且是保障人身安全的必要措施，因而具备了无偿性的属性。况且从世界各国的情况来看，许多国家，尤其是发达国家普遍采取的是社会保障税的做法。比如，目前发达国家社保缴款占总税收的平均比例大都超过了25%，并且呈现缓慢上升的趋势，只有美国等少数国家出现了一定幅度的下降。

对于我国而言，实行社保“费改税”，也有较为强烈的现实要求，同时也具备了比较扎实的实践基础。

随着我国老龄化程度的不断加深，社会保障的负担将会持续加重，而社保基金的可持续性就成为其中的关键。虽然从目前来看，我国的社保基金总体上仍收大于支，并且还有不小的结余。但从未来的发展来看，社保基金的结余极有可能逐渐缩小并最终枯竭，进而产生支大于出的风险。

根据人力资源和社会保障部不久前发布的《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2018年末，城镇职工基本养老保险基金累计结存50901亿元，基金结余平均可以满足17个月的支付，能够保证按时足额发放。

但从未来的发展趋势看，养老金的“收支差”持续收窄的问题将更为严峻。中国社科院不久前发布的《中国养老金精算报告2019-2050》的测算结果显示，在企业缴费率为16%的基准情境下，全国城镇企业职工基本养老保险基金当期结余在勉强维持几年的正数后将开始加速跳水，赤字规模越来越大。到2028年，当期结余将首次出现-1181.3亿元，最终到2050年，当期结余跌落到-11.28万亿元。

社保“费改税”有经验可鉴

实行社保“费改税”，将对维持社保基金的保值增值，确保其可持续发展发挥积极作用。

首先，税收的强制性将有利于扩大征缴覆盖面。根据《中国企业社保白皮书2018》披露的数据显示，2018年中国超过七成的企业没有按照国家规定为职工缴纳社保，其中32%都是按照国家规定的下限缴纳。也就是说，大多数职工都没有享受到应有的社保待遇。很显然，通过税收的强制征缴，社保的覆盖面将大大提高。

其次，有利于充分发挥社保基金的共济性和共享性。在原有的缴费模式下，我国社保基金存在着较为严重的地区不平衡问题。但由于受到统筹层次不高和地区保护问题，社保基金的不均衡现象无法突破。如果实行“费改税”，那么政府就可以真正做到统一管理、统一调配，其共济性和共享性困难将迎刃而解。

最后，有利于社保基金的保值增值。在社保“费改税”后，如果能够按照设想的那样坐实个人账户，并采取税收优惠的办法，采用委托专业机构投资的方式，将大大拓展社保基金的投资渠道，扩大投资规模。

从国内外的资本市场来看，社保基金都是一支重要的机构投资力量，并通过资本市场投资获取一定的收益。这是避免社保基金躺在银行“睡大觉”，甚至跑不赢通货膨胀率的重要途径。

但是，社保“费改税”后会不会导致中小企业的负担加重？这确实是一个问题。但实际上也能避免。比如，降低各地中小企业社保缴费基数下限，再比如，降低社保费率。今年5月1日起，国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案》开始正式实施，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%。同时，延长阶段性降低失业保险费率的期限至2020年4月30日。此外，多省份也降低了社保缴费基数。

有关研究机构通过测算发现，如果社会保障由费改税，社会保障的税率将会随着社保覆盖面由2018年的35%提高到2027年的96%，而社保税率将由39.2%降低到18.27%。这其实符合当前中央降低宏观税负、降成本的基本要求。

事实上，我国已经基本具备了社保“费改税”的实践条件，在“费改税”方面积累了较为丰富的经验。比如，从今年1月1日开始，各项社会保险费已经正式交由税务部门统一征收。

此外，我国已在成品油、环保两个领域正式进行了“费改税”的实践，还有一项水资源“费改税”还在试点阶段。从具体实施情况来看，之前的几次“费改税”都基本实现了预期目标。因而，社保领域的“费改税”未来效果可期。

□李长安（经济学者）

编辑：李冰冰 校对：危卓

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